隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)治安管理出現(xiàn)諸多新情況，尤其是涉未成年人領(lǐng)域。當(dāng)下未成年人接觸信息渠道多元，身心發(fā)展和行為模式發(fā)生變化，現(xiàn)行治安管理處罰法中針對(duì)未成年人的相關(guān)規(guī)定逐漸顯得“力不從心”。
在未成年人犯罪預(yù)防和治理的天平上，如何精準(zhǔn)權(quán)衡法律威嚴(yán)與成長(zhǎng)關(guān)懷？面對(duì)屢禁不止的校園欺凌，法律又將對(duì)學(xué)校和學(xué)生提出哪些具體要求？新修訂的治安管理處罰法涉未成年人條款的調(diào)整，成為社會(huì)各界熱議的焦點(diǎn)。
打破“未成年人違法不拘留”慣例
校園欺凌、結(jié)伙斗毆、盜竊搶劫等未成年人涉違法犯罪行為，持續(xù)引發(fā)社會(huì)各界的關(guān)注與擔(dān)憂。
據(jù)一位基層民警講述，一名少年從12歲起便頻繁實(shí)施盜竊行為，因尚未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，公安機(jī)關(guān)只能對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育后交由家長(zhǎng)管教，而后的幾年中又因盜竊、打架被派出所傳喚、訓(xùn)誡多達(dá)十余次……
“在這種情況下，派出所對(duì)未成年人的違法行為往往陷入‘抓了即放、放了又抓’的困境。這種循環(huán)往復(fù)的處置模式，導(dǎo)致一些有違法犯罪行為的未成年人將年齡當(dāng)作‘護(hù)身符’，即便在派出所留有案底也毫無(wú)忌憚。”這位民警告訴記者。
盡管在以往的法律框架下，對(duì)未成年人有特殊的保護(hù)和教育措施，但部分情節(jié)惡劣的未成年人違法案件，其行為的危害性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的教育矯正范疇。在一些案例中，由于缺乏有效的法律威懾，部分未成年人對(duì)自身行為的后果認(rèn)識(shí)不足，甚至存在“因年齡小而無(wú)需承擔(dān)嚴(yán)重后果”的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致重復(fù)違法現(xiàn)象屢禁不止。
在刑法已降低最低刑事責(zé)任年齡的背景下，新修訂的治安管理處罰法針對(duì)近年來(lái)未成年人違法犯罪領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題作出了回應(yīng)。6月23日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)舉行記者會(huì)，發(fā)言人黃海華介紹，現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，對(duì)14至16周歲以及16至18周歲初次違反治安管理的未成年人，不執(zhí)行行政拘留處罰。實(shí)踐中有的未成年人故意利用未成年人身份，多次違反治安管理，屢教不改，或者違法情節(jié)嚴(yán)重，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈。為此本次修法規(guī)定，對(duì)14至16周歲以及16至18周歲初次違反治安管理但情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，或者14至16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，依法執(zhí)行拘留。
這樣的規(guī)定或?qū)⒋蚱啤拔闯赡耆诉`法不拘留”的固有慣例。據(jù)中國(guó)政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧介紹，本次修法在第十二條維持了14周歲以下完全不負(fù)行政責(zé)任、14至18周歲從輕或減輕處罰的責(zé)任年齡框架。他認(rèn)為，這一設(shè)計(jì)根植于未成年人身心發(fā)展規(guī)律的國(guó)際共識(shí)——神經(jīng)科學(xué)研究表明，14周歲以下未成年人前額葉皮層發(fā)育尚未成熟，其行為辨識(shí)能力和沖動(dòng)抑制水平顯著低于成年人，行政處罰可能對(duì)其心理發(fā)展產(chǎn)生不可逆?zhèn)?。同時(shí)，階梯式責(zé)任結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了與《中華人民共和國(guó)刑法》刑事責(zé)任年齡制度的有機(jī)銜接，確保行政違法與刑事犯罪的責(zé)任認(rèn)定梯度合理。
“通常來(lái)說(shuō)，未成年人在實(shí)施犯罪之前，有一個(gè)從治安違法行為到犯罪的演變過(guò)程?！痹穼帉幷f(shuō)，實(shí)踐中確實(shí)存在極少數(shù)低齡未成年人（尤其是在14至16周歲臨界點(diǎn)）實(shí)施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次盜竊等行為，性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、社會(huì)影響極壞。現(xiàn)行“一刀切”不執(zhí)行拘留的做法，被認(rèn)為在處理此類個(gè)案時(shí)處罰威懾不足、教育矯治措施落空，導(dǎo)致受害者權(quán)益受損、行為人無(wú)懼。
但是，法律對(duì)未成年人有別于成年人，本著“教育、感化、挽救”的方針，即便在特定情形下對(duì)違法未成年人適用行政拘留，也需嚴(yán)格限定適用條件、細(xì)化執(zhí)行程序，充分體現(xiàn)“教育為主、懲罰為輔”的辦案原則，實(shí)現(xiàn)懲戒與教育的有機(jī)統(tǒng)一。
苑寧寧認(rèn)為，新修訂的治安管理處罰法努力對(duì)“懲處”與“教育”實(shí)現(xiàn)再平衡，在對(duì)大多數(shù)輕微違法未成年人堅(jiān)持教育為主和“拉一把、救一下”的同時(shí)，也要向極少數(shù)屢教不改或?qū)嵤﹪?yán)重違反治安管理的未成年人及其監(jiān)護(hù)人發(fā)出明確信號(hào)：法律并非無(wú)能為力?！斑@是對(duì)‘教育為主、懲罰為輔’原則中‘懲罰為輔’部分在極端情況下的具體體現(xiàn)和應(yīng)用強(qiáng)化?！痹穼帉幷f(shuō)，“同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，新法設(shè)置‘情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣’或者‘一年內(nèi)二次以上’的高門檻，其意圖是將拘留措施僅限于極其有限的極端個(gè)案。”
既不“一關(guān)了之”也不“一放了之”
拘留作為一種限制人身自由的處罰方式，相較于其他教育矯治措施，具有更強(qiáng)的威懾力。對(duì)于那些實(shí)施了嚴(yán)重治安違法行為，且屢教不改的未成年人，適當(dāng)?shù)木辛舸胧┗蛟S能夠讓他們真切地感受到法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
然而，簡(jiǎn)單的拘留是否能真正解決問(wèn)題？答案顯然是否定的。針對(duì)未成年人的違法犯罪治理，從來(lái)不是一刀切，而需要精準(zhǔn)施策、分類矯治——既要考量未成年人身心發(fā)展的特殊性，也要兼顧違法行為的性質(zhì)與根源。
“短期來(lái)看，拘留確實(shí)能夠控制住嚴(yán)重違法的未成年人，對(duì)其形成震懾。但是，拘留也會(huì)對(duì)未成年人造成心理創(chuàng)傷：拘留期間他的學(xué)業(yè)會(huì)中斷；拘留所環(huán)境復(fù)雜，可能會(huì)造成‘交叉感染’；被關(guān)押的經(jīng)歷也可能給未成年人帶來(lái)污名化的身份標(biāo)簽。如果反復(fù)被拘留，反而強(qiáng)化了他的反社會(huì)認(rèn)知，增加再次違法的風(fēng)險(xiǎn)?！痹穼帉幷f(shuō)，“立法者也意識(shí)到不能‘一關(guān)了事’，因此在不執(zhí)行行政拘留的情況下要適用矯治教育等措施，銜接了對(duì)未成年人的矯治教育措施，也在整體上呼應(yīng)了我國(guó)未成年人犯罪預(yù)防和治理工作。”
新修訂的治安管理處罰法第二十四條規(guī)定，對(duì)依照本法第十二條規(guī)定不予處罰或者依照本法第二十三條規(guī)定不執(zhí)行行政拘留處罰的未成年人，公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定采取相應(yīng)矯治教育等措施。
值得關(guān)注的是，2020年修訂的預(yù)防未成年人犯罪法明確構(gòu)建了包含矯治教育、專門教育、專門矯治教育在內(nèi)的完整鏈條，以確保嚴(yán)重不良行為未成年人有人管、管得住、管得好，進(jìn)一步夯實(shí)了未成年人不良行為矯治體系的頂層設(shè)計(jì)。
苑寧寧認(rèn)為，新修訂的治安管理處罰法明確賦權(quán)并要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)法定責(zé)任，堵住了制度疏漏，與預(yù)防未成年人犯罪法第四十一條規(guī)定的九類矯治措施、第四十四條規(guī)定的專門教育措施與治安處罰相銜接。更重要的是，解決了低齡未成年人治安違法之前“無(wú)責(zé)即無(wú)管”漏洞，通過(guò)法與法的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人有效矯治，有利于阻斷其違法犯罪進(jìn)程。
“不過(guò)，這些措施的有效落實(shí)需要專門人員，需要探索建設(shè)具有專業(yè)化水平的少年警務(wù)，需要社會(huì)工作者的參與支持?！痹穼帉幷f(shuō)。
此前據(jù)媒體報(bào)道，面對(duì)涉案未成年人“抓了放、放了抓”的辦案困境，浙江省臺(tái)州市公安局路橋分局成立未成年人警務(wù)隊(duì)，建立健全階梯式矯治幫扶體系，梳理形成了涉未案件辦理法律摘要和辦案指引，落實(shí)涉案未成年人司法個(gè)別化處遇。對(duì)親子關(guān)系緊張的，委托婦聯(lián)開展家庭教育指導(dǎo)；對(duì)有情感障礙者，引入司法社工服務(wù)；對(duì)銷贓所得揮霍一空的，聯(lián)合司法、法院等部門發(fā)起民事追訴；對(duì)反復(fù)盜竊且不服從矯治者，在征得其家長(zhǎng)同意后，送專門學(xué)校教育；對(duì)團(tuán)伙作案者，深挖徹查斬?cái)噫湕l，避免年齡成為違法“擋箭牌”。
苑寧寧認(rèn)為，“這些做法亟須總結(jié)提煉，將行之有效的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)進(jìn)行推廣?！?/span>
“學(xué)生欺凌”不再是普通糾紛
欺凌是近年來(lái)未成年人犯罪預(yù)防和治理領(lǐng)域的痛點(diǎn)之一，盡管學(xué)校持續(xù)推進(jìn)防治舉措、完善干預(yù)機(jī)制，此類事件仍屢禁不止，暴露出治理體系中亟待填補(bǔ)的漏洞與深層矛盾。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校為維護(hù)自身聲譽(yù)或承擔(dān)考核壓力，在處理此類事件時(shí)，存在瞞報(bào)、淡化處理，甚至掩蓋問(wèn)題的傾向，未能形成有力的震懾與妥善的解決機(jī)制。
新修訂的治安管理處罰法中，新增針對(duì)“學(xué)生欺凌”的專門條款引發(fā)熱議。從實(shí)踐來(lái)看，許多欺凌行為，像輕微毆打、長(zhǎng)期辱罵、輕度恐嚇等，雖未達(dá)到故意傷害罪或?qū)め呑淌伦锏亩ㄗ飿?biāo)準(zhǔn)，但已明顯超出學(xué)生間的普通摩擦，屬于治安管理處罰法的規(guī)制范疇。
新修訂的法律明確，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實(shí)施學(xué)生欺凌，違反治安管理的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法、《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施，此舉打破了以往單純依賴學(xué)校內(nèi)部處理的局限。
值得注意的是，新法同步強(qiáng)化了學(xué)校的責(zé)任鏈條，明確了若“學(xué)校違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，明知發(fā)生嚴(yán)重的學(xué)生欺凌或者明知發(fā)生其他侵害未成年學(xué)生的犯罪，不按規(guī)定報(bào)告或者處置的，責(zé)令改正，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，建議有關(guān)部門依法予以處分”。這一規(guī)定被視為從制度層面倒逼校方規(guī)范處置流程，避免“內(nèi)部消化”現(xiàn)象。
“學(xué)校在防治學(xué)生欺凌中具有核心作用，強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任至關(guān)重要?！痹谠穼帉幙磥?lái)，新法明確列出“學(xué)生欺凌”，意味著公安機(jī)關(guān)在處理時(shí)能直接、精準(zhǔn)地識(shí)別這類行為的特殊性質(zhì)和社會(huì)危害，不再作為普通糾紛處理。他認(rèn)為，“一方面，體現(xiàn)價(jià)值引導(dǎo)和威懾。法律明確將學(xué)生欺凌定性為違法行為，對(duì)施暴者、潛在施暴者、旁觀者、學(xué)校、家長(zhǎng)都傳達(dá)了強(qiáng)烈信號(hào)：學(xué)生欺凌不是小打小鬧，是法律底線不可碰觸的，具有重要的宣示作用和行為規(guī)范指引功能。另一方面，明確公安機(jī)關(guān)的角色和責(zé)任，公安機(jī)關(guān)介入、調(diào)查、處罰學(xué)生欺凌行為有了更清晰的法律授權(quán)和職責(zé)指向，避免推諉，提升了應(yīng)對(duì)效率?！?/span>
將學(xué)生欺凌納入治安管理處罰法，是法律應(yīng)對(duì)該問(wèn)題邁出的重要一步，這一規(guī)定實(shí)施后，將更有力地發(fā)揮公安機(jī)關(guān)與學(xué)校在學(xué)生欺凌協(xié)同治理中的作用。
在北京師范大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何挺看來(lái)，學(xué)生欺凌雖不一定發(fā)生在校園內(nèi)，但因發(fā)生于學(xué)生之間，學(xué)校往往是最早發(fā)現(xiàn)的主體；同時(shí)，依據(jù)未成年人保護(hù)法規(guī)定，學(xué)校還承擔(dān)著預(yù)防學(xué)生欺凌、立即制止學(xué)生欺凌、加強(qiáng)管教和及時(shí)報(bào)告的責(zé)任。
何挺向記者表示，從某種意義而言，新修訂的治安管理處罰法對(duì)學(xué)生欺凌設(shè)定治安管理處罰措施，只是從懲戒及公安機(jī)關(guān)參與的角度，填補(bǔ)了學(xué)生欺凌治理這一系統(tǒng)工程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。從既有研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，治理學(xué)生欺凌并非主要依賴懲罰，而是需要多方形成協(xié)同治理體系并壓實(shí)各方責(zé)任。為此，新修訂的治安管理處罰法再次強(qiáng)調(diào)校方責(zé)任，并明確了建議有關(guān)部門依法予以處分的責(zé)任落實(shí)路徑?！?/span>
新法“落地實(shí)效”面臨挑戰(zhàn)
隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，兒童色情制品傳播泛濫、網(wǎng)絡(luò)引誘、隔空猥褻等新型違法犯罪滋生蔓延，現(xiàn)行的治安管理處罰法已難以覆蓋這些針對(duì)未成年人的隱蔽性侵害行為。此次修法針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的侵害未成年人新情況及日趨突出的相關(guān)問(wèn)題，也作出了具有針對(duì)性的修改。
其中明確將組織未成年人進(jìn)行有償陪侍，以及制作、傳播兒童色情制品等行為納入規(guī)制范圍，強(qiáng)化了對(duì)這類違法活動(dòng)的打擊力度。同時(shí)，對(duì)于以未成年人為侵害對(duì)象的其他違法行為，該法也加大了處罰幅度。例如，對(duì)于引誘、教唆、欺騙或者強(qiáng)迫未成年人吸食、注射毒品等行為，將依法予以更嚴(yán)厲的懲處，以此切實(shí)加強(qiáng)對(duì)未成年人的保護(hù)力度。
何挺表示，本次新法針對(duì)未成年人領(lǐng)域的修改，一方面，回應(yīng)了近年來(lái)未成年人保護(hù)及未成年人違法犯罪領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況。主要指兩類情形：一是出現(xiàn)新的侵害未成年人行為，或原有侵害行為呈日益嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，需依法打擊；二是針對(duì)整體的違法行為中侵害對(duì)象為未成年人的情形，加大了處罰力度。另一方面，與近年來(lái)我國(guó)未成年人保護(hù)領(lǐng)域已取得的立法成果相銜接配合，從治安管理這一國(guó)家治理基礎(chǔ)性工程的角度，填補(bǔ)未成年人保護(hù)的缺口，進(jìn)而提升我國(guó)未成年人保護(hù)的整體水平。
新修訂的治安管理處罰法雖已部分打通與未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法的制度銜接路徑，但何挺坦言，不同法律之間能否真正實(shí)現(xiàn)有效銜接、形成保護(hù)合力，仍將是未來(lái)實(shí)踐中面臨的一大挑戰(zhàn)。
“首先，對(duì)于執(zhí)行治安管理處罰尤其是行政拘留后，能否跟進(jìn)適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施未予明確?！焙瓮M(jìn)一步解釋，行政拘留以懲罰為導(dǎo)向，雖然可能具有通過(guò)震懾以罰促教的作用，但本身不具有教育矯治的功能，無(wú)法針對(duì)性地矯治導(dǎo)致未成年人違法的根源，如果不能跟進(jìn)教育矯治屬性的措施，仍然可能出現(xiàn)“一罰了之”的情況。
其次，可執(zhí)行行政拘留的例外情形亟待進(jìn)一步明確與細(xì)化，特別是“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”這一情形的界定。當(dāng)前未成年人警務(wù)建設(shè)仍顯滯后，公安機(jī)關(guān)在處理未成年人治安違法案件時(shí)，容易延續(xù)針對(duì)成年人案件的打擊傾向與辦案模式。相較于轉(zhuǎn)而適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育措施，直接適用行政拘留在流程環(huán)節(jié)及人力物力投入上更簡(jiǎn)便，若不對(duì)例外情形作出明確限定，實(shí)踐中極易出現(xiàn)擴(kuò)大適用的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，在何挺看來(lái)，2020年修訂的預(yù)防未成年人犯罪法實(shí)施以來(lái)，矯治教育等措施的適用效果并不理想。這既源于程序規(guī)范缺失、機(jī)制建設(shè)滯后等制度層面問(wèn)題，也與社會(huì)支持體系不完善等因素密切相關(guān)。“新修訂的治安管理處罰法雖已明確，對(duì)不適用治安管理處罰及不執(zhí)行行政拘留的違法未成年人，應(yīng)當(dāng)適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的矯治教育等措施，但實(shí)踐中若‘轉(zhuǎn)處’流程不暢、跟進(jìn)措施難以落地或?qū)嵤┬Ч患眩詴?huì)嚴(yán)重削弱立法價(jià)值?！焙瓮φf(shuō)。
治安管理處罰法修改背后，是未成年人保護(hù)領(lǐng)域“制度完善”與“落地實(shí)效”的雙重命題。從回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、契合既有立法的頂層設(shè)計(jì)，到破解法律銜接難題、平衡懲戒與教育的實(shí)踐探索，每一步推進(jìn)都承載著對(duì)未成年人健康成長(zhǎng)的深切關(guān)懷，也考驗(yàn)著治理體系的協(xié)同效能。只有在實(shí)踐中持續(xù)打通堵點(diǎn)，才能讓法律的溫度與力度真正惠及每一個(gè)未成年人，為他們的成長(zhǎng)撐起更堅(jiān)實(shí)的法治屏障。
（作者：劉瑜 《民主與法制》記者）
