習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)全面依法治國(guó)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用，要率先突破?！秉h的十九大報(bào)告提出，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，那么，這種成就和變革的背后是否隱藏著某種法治政府建設(shè)模式？未來(lái)去實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的目標(biāo)，還需要依靠哪種法治政府建設(shè)模式？
法治政府建設(shè)模式是建設(shè)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)形式或標(biāo)準(zhǔn)樣式，它體現(xiàn)為一段時(shí)間內(nèi)法治政府建設(shè)的基本樣態(tài)和主要特征。從歷史維度看，我國(guó)法治政府建設(shè)模式進(jìn)行了多次完善。本文嘗試從理論層面揭示我國(guó)法治政府建設(shè)模式的整體圖景，具體包括依法行政與法治政府的提出背景，以及法治政府建設(shè)的類型化模式。
依法行政與法治政府的提出背景
改革開(kāi)放以后，學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注運(yùn)用法律去規(guī)范國(guó)家權(quán)力、行政權(quán)力的行使。報(bào)刊上最早出現(xiàn)依法行政概念是在1979年，中國(guó)社科院法學(xué)研究所的劉海年教授在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了一篇文章《健全與嚴(yán)格執(zhí)行行政法》。20世紀(jì)80年代初期有學(xué)者提出了更為系統(tǒng)的依法行政理念，另有學(xué)者在比較法的基礎(chǔ)上提出法治政府概念。
在實(shí)務(wù)界，筆者通過(guò)對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)范的檢索，目前已知最早提出依法行政概念的文件是1989年司法部關(guān)于印發(fā)《部辦公廳、法規(guī)司關(guān)于加強(qiáng)地方司法行政法制工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的通知，提出“盡快實(shí)現(xiàn)和完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的法制化，對(duì)于嚴(yán)格依法行政、依法辦案、依法懲罰和改造犯罪分子，有著重要的意義”。1990年，國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的通知提出，“作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應(yīng)訴，接受司法審判，并可能承擔(dān)諸如賠償?shù)认鄳?yīng)的法律后果，這無(wú)疑對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政提出了更高的要求”。1991年，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于深入開(kāi)展法制宣傳教育的決議》提出，“在實(shí)施法制宣傳教育第二個(gè)五年規(guī)劃中，要把依法行政和依法管理各項(xiàng)事業(yè)，切實(shí)列入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的議事日程”。1997年，黨的十五大報(bào)告正式提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！?999年，憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。1999年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》頒布后，依法行政成為民主法治領(lǐng)域的通用概念。
至于法治政府概念，目前可以檢索到的最早提出法治政府概念的是2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的意見(jiàn)，提出“貫徹實(shí)施行政許可法，是實(shí)踐‘三個(gè)代表’重要思想，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，是改革行政管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措”。2004年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出法治政府，標(biāo)志著我國(guó)整體性、系統(tǒng)化、有規(guī)劃的法治政府建設(shè)正式啟動(dòng)。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》、2014年中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定、2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》、2021年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》等法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件出臺(tái)，我國(guó)依法行政和法治政府建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容和路徑日益清晰。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府”。從內(nèi)容上看，法治政府建設(shè)包括機(jī)構(gòu)和職能法定，便民高效服務(wù)，行政立法科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，行政決策法治化，行政執(zhí)法規(guī)范化，政府信息公開(kāi)，監(jiān)督和問(wèn)責(zé)法治化，構(gòu)建解決行政爭(zhēng)議的法治體系。
法治政府建設(shè)模式的類型化
1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法治建設(shè)“十六字方針”，已經(jīng)部分涉及了法治政府建設(shè)的主體內(nèi)容。有法可依、有法必依關(guān)乎行政立法，執(zhí)法必嚴(yán)涉及行政執(zhí)法，違法必究需要監(jiān)督問(wèn)責(zé)以及行政爭(zhēng)議解決體系的制度支撐。1989年行政訴訟法頒布前，我國(guó)這一時(shí)期的法治政府建設(shè)基本上處于實(shí)踐探索時(shí)期，缺少專門(mén)化的行政法律制度，涉及行政法律制度的規(guī)范依附于其他法律部門(mén)，如最早規(guī)定行政訴訟條款的是1982年民事訴訟法（試行），第3條規(guī)定“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行民事訴訟，必須遵守本法。法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”，沒(méi)有形成作為獨(dú)立法律部門(mén)的行政法體系。因此，嚴(yán)格而言這一時(shí)期的依法行政活動(dòng)還未形成一種模式化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的路徑，但是這些依法行政與行政法治活動(dòng)的初步探索為我國(guó)法治政府建設(shè)鋪墊了重要的實(shí)踐資源和準(zhǔn)備。隨著不同主體在法治政府建設(shè)中的地位變化，我國(guó)后續(xù)形成了立法推進(jìn)型法治政府建設(shè)模式、行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式、黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。
立法推進(jìn)型法治政府建設(shè)模式。1989年行政訴訟法頒布，標(biāo)志著我國(guó)歷史上第一次正式確立專門(mén)化的行政法律制度。這是我國(guó)法治政府建設(shè)的正式開(kāi)端，也開(kāi)啟了通過(guò)立法推進(jìn)法治政府建設(shè)的模式。行政訴訟法的制定實(shí)施是我國(guó)行政法治建設(shè)里程碑式的事件，為今后中國(guó)行政法制度建設(shè)的迅速發(fā)展奠定了基石，也為法治政府建設(shè)的推進(jìn)奠定了基石。1994年國(guó)家賠償法出臺(tái)，其中行政賠償制度的建立為保護(hù)公民權(quán)利和自由提供具體的制度保障，對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行約束。1996年行政處罰法則從規(guī)范行政處罰權(quán)力及其程序的角度揭開(kāi)了行政程序立法的新篇章，探索對(duì)具體行政行為的規(guī)范。1997年行政監(jiān)察法和1999年行政復(fù)議法，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善。這一系列重要的行政法律制度構(gòu)成了規(guī)范行政權(quán)力、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要?jiǎng)恿?。后?lái)的立法法、行政許可法、公務(wù)員法、《政府信息公開(kāi)條例》、行政強(qiáng)制法等重要行政法律規(guī)范的制定都是立法推進(jìn)型模式在新時(shí)期的延伸。
行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式。法律制度固然是法治政府建設(shè)的制度依據(jù)和基礎(chǔ)，但法律不是萬(wàn)能的，法律規(guī)范在具體法律實(shí)施中的落實(shí)需要行政機(jī)關(guān)，而且當(dāng)時(shí)我國(guó)一些行政行為在當(dāng)時(shí)還沒(méi)有具體的法律規(guī)范，比如2019年《重大行政決策程序暫行條例》頒布前，行政決策程序制度都是由國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定。由于相關(guān)立法文本的缺失和法律自身的功能局限，行政自制開(kāi)始成為新時(shí)期法治政府建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力，我國(guó)法治政府建設(shè)模式面臨第一次轉(zhuǎn)向與變遷。作為對(duì)1997年黨的十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重要論斷以及1999年憲法修正案將其納入憲法的直接回應(yīng)，1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》率先提出依法行政。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出法治政府，并明確提出了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)、舉措和路徑，開(kāi)啟了法治政府建設(shè)新模式。由原來(lái)的立法推動(dòng)轉(zhuǎn)向行政推動(dòng)，此時(shí)法治政府建設(shè)踐行的是以行政為中心，由行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動(dòng)、自我建設(shè)，可稱之為行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式。從1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》到2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，從2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》到2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，這些制度都是行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式的具體表現(xiàn)和內(nèi)在邏輯。這一時(shí)期伴有一些立法活動(dòng)，比如2003年行政許可法、2005年公務(wù)員法、2007年《政府信息公開(kāi)條例》、2011年行政強(qiáng)制法等，這些法律文本都進(jìn)一步完善了我國(guó)法治政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)，但是行政主導(dǎo)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式是這一時(shí)期法治政府建設(shè)的主要特征，相關(guān)立法活動(dòng)是立法推動(dòng)型法治政府建設(shè)模式的延續(xù)。某一法治政府建設(shè)模式的確立僅表明某一樣態(tài)和特征在該時(shí)期占據(jù)主導(dǎo)地位，并未完全排除其他樣態(tài)和特征的存在。行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式是以行政為中心的模式，在其中也會(huì)有立法推動(dòng)、司法監(jiān)督等要素和樣態(tài)的存在。
黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)一系列重要行政法律規(guī)范，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政法律體系，法治政府的綱領(lǐng)性文件陸續(xù)發(fā)布，同時(shí)針對(duì)行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開(kāi)、行政爭(zhēng)議解決等依法行政具體領(lǐng)域的制度規(guī)范也臻于完善，我國(guó)的法治政府建設(shè)取得歷史性成就。習(xí)近平總書(shū)記指出，“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題?！秉h的十八大以來(lái)，黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國(guó)工作。從歷史維度看，黨的十八大以來(lái)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)法治政府進(jìn)行建設(shè)，即黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。
從上述法治政府建設(shè)模式的歷史梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)不同主體或者不同制度在不同歷史時(shí)期的法治政府建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。第一階段是全國(guó)人大及其常委會(huì)等立法機(jī)關(guān)推動(dòng)的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)和正當(dāng)性問(wèn)題。第二階段是國(guó)務(wù)院等行政機(jī)關(guān)自我驅(qū)動(dòng)的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的自我約束問(wèn)題，這也是一般意義上所理解的法治政府建設(shè)，即以行政為中心的法治政府建設(shè)。第三階段則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治政府建設(shè)模式，主要解決的是法治政府建設(shè)的根本動(dòng)力問(wèn)題，考慮到全面依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在我國(guó)的權(quán)力體系中，除了司法機(jī)關(guān)以外，其他權(quán)力機(jī)關(guān)都在法治政府建設(shè)的歷史進(jìn)程中扮演著重要角色，這并非意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)法治政府建設(shè)沒(méi)有推動(dòng)作用。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)在不同階段都發(fā)揮了一定作用，有效促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，推動(dòng)法治政府建設(shè)，但是司法機(jī)關(guān)在不同階段所發(fā)揮的功能幾乎是相當(dāng)?shù)?，司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有成為推動(dòng)法治政府建設(shè)的主導(dǎo)性力量。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)辄h領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治最根本的保證，是我國(guó)法治政府建設(shè)最根本的保證。在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式下，需要協(xié)調(diào)好新的模式與傳統(tǒng)行政法理論和制度，需要回應(yīng)組織法層面上黨政機(jī)構(gòu)融合的行政法挑戰(zhàn)、行為法層面上黨政聯(lián)合行為的法治化困境等問(wèn)題。同時(shí)，在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式下，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，深入貫徹落實(shí)好《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》以及黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一系列有關(guān)法治政府建設(shè)的重大決策部署，健全政府機(jī)構(gòu)職能體系、依法行政制度體系、行政決策制度體系、行政執(zhí)法工作體系、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系、社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系、行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系、法治政府建設(shè)科技保障體系，完善法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府，實(shí)現(xiàn)2035年法治政府基本建成的目標(biāo)。
〔本文摘自《民主與法制》，作者：林華 系中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院（當(dāng)代法治研究院）常務(wù)副院長(zhǎng)、教授。本文系國(guó)家社科基金重大課題“習(xí)近平法治思想體系化學(xué)理化研究闡釋”（項(xiàng)目編號(hào)：24@ZH023）的階段性成果?！?/span>
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